“时至今日，省级主体功能区规划的制定还没有全部结束。”5月3日，发改委发展规划司的一位工作人员证实。《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）在2011年下发到各省。按照此前部署，省级层面的主体区域规划工作在去年就应该全部结束。
因为地方政府发展经济的愿望与该《规划》中限制开发区的规定存在诸多冲突，导致地方政府对实施该《规划》的积极性不高，又由于禁止开发区等需要一定的财政资金转移支付，因此在整个主体功能区实施的过程中，地方政府和中央的博弈贯彻始终。
发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力曾表示，在制定《规划》时，确实遇到了不少阻力。“制定过程中数次向各部委、各地方征求意见，反复修改《规划》内容，很多提法也字斟句酌。”他说。
缺钱
“这个战略也是长期的，实质性的执行要看有没有钱。”发改委一位熟悉该《规划》制定过程的人士说，西部24个县的生态示范区建设每年需要的资金就达800万到1000万元，这些资金都是杯水车薪。而现实的情况是，目前政府的财力仍然有限。
官方数据显示，2010年中央财政拨款120个亿转移到重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务支出，去年这笔资金增加到250亿元。照此计算，纳入《规划》的国家重点生态功能区436个县，每个县平均获得转移支付6000万元。此外，发改委称，对于限制和禁止开发的地区，如三江源生态保护工程项目，国家还有专项转移支付。
“如果国家补偿不到位，强行对一些地区的发展进行限制或禁止其发展，会激化央地矛盾。”区域经济学家林凌担忧，补偿不到位还会加剧区域发展失衡。
“主体功能区规划现在是没有期限的，刚开始设计方案的时候，是有期限的，但是报到高层时被划掉了。”发改委一位熟悉该《规划》制定过程的人士这样说，也许是高层早就预想到该《规划》执行的难度。
正是因为《规划》执行难度大，因此“除了禁止开发区，优化、重点和限制开发区都是大概划了一下，没有划出明确的边界”。
“其实限制有着特定的涵义。”前述发改委发展规划司工作人员称，这里特指限制大规模、高强度的工业化城市化开发，并不是限制所有的开发活动。比如，将农产品主产区和重点生态功能区确定为限制开发区域，并不是限制发展。
然而，限制、禁止开发地区问题不少。发改委发展规划司司长李守信曾表示：“《规划》中所说的‘开发’是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动，‘限制开发’并不是限制所有的开发活动，也并不是限制所有的发展。”
显然，实施主体功能区规划并非易事。“从当前来看，全国上下的共识仍没有统一。”林凌认为，区域考核肯定会遇到阻力，不会一蹴而就。
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