2013年上海救助贫困家庭主要模式分析

    内容摘要：静安区以健全“支出型贫困”的评估和帮扶模式为抓手，加大扶贫工作力度，对“支出型贫困”家庭实施帮扶补贴，切实缓解“支出型贫困”群体的基本生活困难。

    上海民政部门积极探索“支出型”贫困家庭的社会救助模式，杨浦区建立“支出型”贫困家庭的“发现—帮扶—跟踪—评估”机制，推进“杨浦区特殊困难家庭慈善援助住院医疗补贴计划”；黄浦区建立发现机制，调整完善区、街道两级审批制度，构建“政府牵头、部门配合、社会参与、社团运作、依托社区，综合帮扶”的运作模式。尤其静安区、长宁区、虹口区、徐汇区等探索建立“支出型”贫困家庭救助模式，构建更加完善的现代社会救助体系。

    （一）静安区构建“五四三二一”帮扶救助体系

    静安区以健全“支出型贫困”的评估和帮扶模式为抓手，加大扶贫工作力度，对“支出型贫困”家庭实施帮扶补贴，切实缓解“支出型贫困”群体的基本生活困难。2007年底，静安区确立了“五四三二一”的综合帮扶救助体系框架，即“五项帮扶补贴、四项福利措施、三级工作网络、两个评议制度、一个系统整合”，通过“个案帮扶、项目帮扶、特定帮扶”，保证实事项目有序推进。从2010年11月开始，静安区遵循“政府指导、社会化运作，先虚后实、分阶段推进、规范操作、项目化实施”的基本原则，在先期试点的基础上，并经与市民政局共研、外区试验、模拟评估、实体救助、完善系统，基本验证了数学模型的科学性和实体操作的可行性，在全市率先制定了“支出型贫困”救助的操作规范。2012年，静安区将按照试点制定的《关于“支出型”贫困家庭综合评估和帮扶补贴的试点办法（试行）》，在全市率先对“支出型”贫困家庭实施帮扶补贴工作，并作为政府为民办实事项目加以推进。

    （二）长宁区推出“四医联动”的医疗保障模式

    2010年，长宁区民政、财政、卫生、医疗保障等四部门联合出台了“四医联动”措施，推出“基本医疗保险+基本医疗服务+政府医疗救助+社会组织医疗帮扶”的基本医疗保障模式。“四医联动”模式将医保基金，救助资金、慈善资金进行统筹，纳入到一个措施中，形成合力，发挥了联动作用。针对困难人员因起付线缺乏参加居保动力的问题，采取临时救助资助其参保。纳入各类医保的困难人员在就医时首先享受医保基金支付，再由民政医疗救助和临时救助支付相应比例的自负费用。如果困难人员全年实际自负的医疗费高于一定金额，还可引入慈善资金，通过个案帮扶进一步保障。救助对象涵盖了长宁区内民政特殊救济对象、低保人员、低保残疾和大重病人非本区户籍配偶、低收人大重病人员、65周岁以上无业老人和因病致贫人员等6类困难群体。同时，不分疾病类型和就医形式，对各种疾病的门急诊、家庭病床、急诊留院观察、住院治疗一揽子保障。在就医结算时，保障对象除享受医保外，医保支付范围内由个人自负的部分，享受90%（区属二级医院就医）或95%（社区卫生服务中心就医）的保障，从而实现救助覆盖面扩大，救助水平提高[3]。

    （三）虹口区建立四项帮扶机制

    虹口区积极探索四项帮扶机制（发现机制、锁定机制、核准机制、反馈机制），通过信息反馈，对于共性问题努力完善政策，对于个性问题采取“个案帮扶”的方式予以解决。一是发现机制。充分发挥楼组长、社区志愿者和块长的作用，形成发现、监控和预警机制；分别从居委、街道、民政局三个层面深入了解，充分利用区实有人口信息化管理网络平台，及时发现已经形成“支出型”贫困家庭和即将形成“支出型”贫困家庭，做好备案。二是锁定机制。街道社区事务受理服务中心运用信息软件锁定“支出型”家庭，及时建立“支出型”贫困家庭档案，掌握“支出型”贫困家庭的救助动态和趋势，反馈到区社会救助事务中心，及时实施帮困救助。三是核准机制。对各类对象的收入和支出情况开展有效甄别，使“核贫”方式更合理科学；加快廉租房收入核对系统向社会救助工作移植的进度，增强收入核对准确性和权威性，确定“支出型”贫困标准线。四是督查机制。街道、居委及时做好对“支出型”贫困家庭综合帮扶后的信息反馈工作，坚持每月督查制度，通过信息反馈，发现问题，及时研究改进和解决，不断完善帮扶机制，提高帮扶资金使用效益。

    （四）徐汇区实施“五可”帮困救助模式

    徐汇区探索“五可”（可分类、可组合、可叠加、可联动、可进出）帮困救助运作方式。一是可分类。根据贫困群体救助需求的多样性以及困难程度的差异性，提供多层次、多样化、多类型的救助保障，做到突出重点、兼顾一般、分类救助。二是可组合。指生活困难的家庭可享受社会最低保障金，同时根据其仍然困难的情况，对其进行组合救助，使其在生活、教育、医疗、住房等方面的困难能得到相应的救助。三是可叠加。指通过实施帮困救助后，困难对象的困难仍未缓解或解决，可采取叠加救助的方式，实施“应帮即帮”。如虽已享受低保，但家庭生活仍很困难，可叠加生活救助方面的政策和措施，重点解决其生活方面的实际困难。四是可联动。指充分发挥政府部门与社会帮困、民间公益性帮困的联手互动作用，形成资源、信息效率联动的帮困优势，让困难群体得到更有效的帮扶。五是可进出。指在贯彻执行城镇最低生活保障制度以及各项帮困救助政策法规中，依法行政，严格、规范管理。针对低保、低收入对象收入变化情况及时进行调整，做到“应进即进、应出须出”[4]。“五可”运作方式的基础是帮困对象的可分类，对困难群体的不同类别、不同需求，应有不同的救助标准；对困难群体的不同困难程度，救助后仍然困难的，可采用单项或专项组合、叠加等方式救助；对政府各部门及社会慈善的救助政策和措施，可采用“联动”的方式救助，共同做好帮困救助工作；在实施“应保确保”的同时，对复审后不能再享受低保政策的对象应实施“逐渐退出”的救助政策。