2013年上海救助“支出型贫困”同时丰富贫困理论分析

    内容摘要：国际贫困线标准实际上是一种收入比例法，经济合作与发展组织提出，以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%-60%作为这个国家或地区的贫困线，也即最低生活保障线。

    对贫困问题研究主要有两种视角：一种是从微观视角研究个体或家庭贫困发生的原因以及如何摆脱这种贫困状况的理论，如“功能贫困理论”、“能力贫困理论”、“贫困代际传递理论”等；另一种是从宏观视角考察一个国家整体贫困发生的机理以及如何打破贫困陷阱，实现国家的工业化和现代化的理论，这一理论演进经历了结构主义贫困理论、新古典主义贫困理论和激进主义贫困理论[6]。上海市率先提出“支出型贫困”，在微观层面丰富和发展了贫困理论，实现了三个转变：贫困标准从收入转向支出；救助对象从个人转向家庭；救助目标从现实状况转向风险预防。

    （一）贫困标准以支出度量

    目前国际上常用的判断贫困线的标准方法有市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困线标准四种。市场菜篮法（又称“标准预算法”）是一种广泛使用的确定贫困线的方法，其做法是按照社会所公认维持家庭或个人最起码生活水准的必需品种类和数量，以市场价格计算出购买这些生活必需品所需的收入，而这一收入就是贫困线。恩格尔系数法建立在恩格尔定律的基础上，它以食品消费支出占总消费支出的比例来表示贫困线，国际上常以恩格尔系数超过59%作为判断贫困的标难。生活形态法从人们的生活方式、消费行为等生活形态人手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，选择出若干“剥夺指标”；再根据这些剥夺指标和被调查者的实际生活状况，来确定哪些人属于贫困者，然后再分析他们（被剥夺）的需求、以及消费和收入，求出贫困线，也即最低生活保障线。国际贫困线标准实际上是一种收入比例法，经济合作与发展组织提出，以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%-60%作为这个国家或地区的贫困线，也即最低生活保障线。

    由上可知，在贫困识别方面，目前衡量手段主要还是收入贫困线。贫困线（或最低生活保障线）通常设定为满足最低生存消费所需花费的支出或得到的收入，区别不过是把贫困线定在什么水平上。虽然以收入作为计量手段和结果的贫困线标准具有简单、客观、稳定等优点，但最明显的弊端是，没有考虑到个体由于发生不可避免的大宗支出导致的贫困，这种“贫困筛选法”忽略了对贫困边缘群体遭遇不测后生活状况的关注与救助。社会救助由目前单一的“收入型贫困”向“支出型贫困”辐射，是我国救助政策的重大调整，表明官方甄别穷人的方式发生改变。这种双管齐下的做法，将大大拓展社会救助覆盖面，使救助工作更加人性化；更加科学、合理、公平。

    （二）救助目标以风险预防为主

    从英国学者布斯和朗特里着手研究工业化社会的贫困问题算起，对贫困的认识在理论上已经历了100多年的历史。传统福利理论将贫困视为物质资源和收入的匮乏，关注的是生活水平、收入等消费方面，具有代表性的观点：“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求，那么这个家庭就基本上陷入了贫困之中”；“贫困是因无适当收入或不善使用开支，无法维持基本生活以及改善健康条件和精神面貌去做有用工作的一种社会状况”[7]。这种收入贫困观引起很大的争议和困扰，贫困的真正含义既包括收入性贫困，也包括非收人性贫困。社会排斥研究就注重考察多层次的不利条件如何使社会弱势群体陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥是一个多元的概念，它不但包括经济资源上的长期匮乏，尤其重视的是人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况。这种个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，不仅可能导致经济贫因，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利，而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。阿马蒂亚•森则认为：“有很好的理由把贫困看作对基本的可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”[8]他提出了用“能力”取代福利的效用观：个人的福利是他所能做的各种事情的函数。能力是一个人能够实现的各种功能的集合，核心是用“个人在生活中实现各种有价值的功能的实际能力”来评价生活质量。

    从物质匮乏论、社会排斥论到能力贫困理论，都是对贫困原因做出的多元解释，没有考虑到一个正常人在遭遇不测时的抗风险能力。正如世界银行报告所言：“贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康；除此之外，贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏参与机会。”[9]通常，“支出型”贫困家庭收入高于普通贫困人口，处于社会救助的“夹心层”，抗风险能力比较弱，一旦遇到突如其来的大重病、天灾等刚性支出的影响，往往比低保户更困难。他们遇到的困难非常大，或者持续时间很长，导致他们所储备的资源枯竭，并且因丧失了预期归还能力而难以预支资源时，才会真正陷入贫困。面临风险和出于预防储蓄需要，或许可以解释为什么中国有如此众多的贫困家庭和低收人家庭倾向于储蓄。

    （三）救助对象以家庭为单位

    家庭是社会的细胞，许多社会都要求由家庭首先担负起解决个人贫困的责任。我国《婚姻法》第20条的规定：“夫妻有互相扶养的义务。一方不履行扶养义务时，需要扶养的一方，有要求对方付给抚养费的权利。”此外，父母对子女有抚养教育的义务；子女对父母有赡养扶助的义务。与西方历史传统不同，中国传统家庭构成社会生活的核心和基础，为家庭成员提供包括养老、医疗、生育、救济、福利等全方位的保障功能。

    “支出型”贫困群体应以家庭为单位进行界定。“支出型”贫困家庭是指具有某行政区域常住户口的城乡居民，其共同生活的家庭成员因大重病、子女上学、突发事件等原因，造成家庭刚性支出过大，远远超出家庭的承受能力，实际生活水平低于最低生活保障标准且短期内（连续6个月）不可能改变的城乡困难家庭。救助对象包括两类：一类是经过各种救助后仍有突出困难的低保家庭；另一类是现行救助政策覆盖不到的临时困难家庭和低保边缘家庭。家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，包括祖父母（外祖父母）、父母（公婆或岳父母）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）以及其他直系亲属。“支出型”贫困家庭必须同时具备以下条件：一是共同生活的家庭成员中存在患重大疾病、子女就学困难、发生突发性事件；二是家庭短期内刚性支出过大，远远超过收入；三是家庭实际生活水平低于上海市城乡居民最低生活保障标准。