2013年上海参与式研究气候风险分析

    内容摘要：基于“参与式利益相关者分析”的气候风险评估和适应性政策探讨目前较为少见。所谓“参与式利益相关者分析”是指让利益相关者通过参与打分排序、画“关系树”图等研究活动，来评价他们在发展干预中的相应兴趣、需求、能力和影响(权力)等，从而确定如何才能使得各利益相关方在发展干预的设计和实施过程中相互协调。

    一、参与式利益相关者分析法

    目前，国内外学者对气候风险适应性政策研究多基于脆弱性评估模型和成本-收益分析[13-15]。脆弱性评估和成本-收益分析可以帮助中央和各级地方政府制定行之有效的气候适应行动方案，但成本-收益分析只能评估预期政策的经济可行性或已经实施政策措施的经济效率，该种分析方法无法为非货币性适应收益评估提供科学依据。为此，笔者拟应用“参与式利益相关者分析(Participatory Stakeholder Analysis)”方法来探讨上海气候风险的适应措施和优先行动领域。

    基于“参与式利益相关者分析”的气候风险评估和适应性政策探讨目前较为少见。所谓“参与式利益相关者分析”是指让利益相关者通过参与打分排序、画“关系树”图等研究活动，来评价他们在发展干预中的相应兴趣、需求、能力和影响(权力)等，从而确定如何才能使得各利益相关方在发展干预的设计和实施过程中相互协调。值得注意的是，参与活动的利益相关者们不是被分析的对象，而是研究团队的成员，参与分析他们自己的生存状况、处境风险、需要解决的问题和行动方案。因此，“参与式利益相关者分析”过程也是利益相关者的认知过程和行为改善过程，而研究成果则充分体现利益相关者的视角、观点、现状与需求[16]。

    利益相关者包括发展干预中的主要角色(actor)和利益相关方(stakeholder)。本研究以上海为例，界定利益相关者为三组群体：一是市政管理机构，他们是上海都市气候适应行动的主要干预者和实施者，即actor角色，包括：城市规划、水利、交通、医疗卫生、林业、减灾(三防办，应急办等)多个政府部门；二是气象领域专家，主要包括上海气象局工作者、气候应对的相关科研人员；三是社区居民，选择徐汇区部分居民为研究样本。

    参与式行为性研究的工具包括：半结构性访谈、图解(问题树图、决策树图等)、打分排序、关键指标(目标的、成果的、绩效的等)和案例研究等。本研究中主要应用了前三种分析工具，即：访谈、打分排序和图解方法。

    二、利益相关者对上海气候风险的认知

    对上海市公共管理部门(政府)、气象工作者和社区分别开展访谈，基于利益相关者的认知和直接感官，了解他们对气候风险的关注领域。访谈结果如表3所示。

    气象工作者更多关注气候变化的特征和致灾因子，特别是风暴潮、高温、洪涝、冰冻、干旱和雷电等让他们印象深刻。市公共管理部门主要关注了气候风险的社会经济影响。如：“台风暴雨导致户外广告、树木倒塌，影响交通运营”、“风暴潮导致市区垃圾无法航运至南汇老港填埋场”、“城市积涝”、农作物受损、人员伤亡等。社区居民主要关注气候风险的影响结果，即气候风险的损失。比较三组利益相关者的访谈结果，他们均认识到台风、暴雨和高温是上海的主要气候风险，且居民从自身感受的角度提出，高温(如热浪)对老人和儿童的健康影响更为显著。气象工作者表示基于气象监测技术水平，目前台风和高温的气象预报准确率较高，暴雨的预报准确率相对偏低，但高温的预报和预防的行动措施尚待加强。而防洪防涝是市政管理部门主要关注的适应性问题。

    整体而言，政府和公众对气候风险的认知差距较大，特别是居民对气候风险的认知呈现“依赖”心理。访谈过程，居民们表示在参与调查之前“感觉气候变化和我们没有关系”，“这是全球性的问题和政府的工作”、“我们没有什么可以做的”，可见居民对气候风险认知的不足，也是导致都市密集区气候脆弱性的因素之一。

    三、上海气候风险的影响分析

    对应对气候风险影响的部门，即：上海市政管理部门和上海市气象局，通过打分排序方法来评价他们认知的气候变化影响因素和影响程度(见表4，表5)。

    从参与式评估的结果来看，市政管理部门和气象专家都认为上海气候致灾因子为台风、高温和暴雨，而它们对社会经济的影响集中在交通运输、能源、农业和城市积涝。但是气象专家和市政管理部门的认知存在差异。气象专家认为上海农业生产受到气候变化的影响最大，其次是能源供应和交通运输。但市政部门对农业受气候风险的影响缺乏认知，他们也表示上海在农业气候风险防范方面的投入较少。市政管理部门认为城市交通和能源受气候影响的潜在风险最大。上海作为能源输入型城市，所需能源资源基本上全靠外省市输入或从国外进口。因此，气候变化对上海能源供应和安全的影响是上海经济社会发展必须面对的考验。

    表3 让利益相关者印象深刻的上海市极端气候事件

Tab. 3 Extreme climate events impressed the stakeholders in Shanghai

    四、上海气候风险的适应需求分析

    气候适应是指生态、社会和经济系统对实际或预期的气候变化影响作出的一种调整反应[7]。潘家华和郑艳将适应的方法分为工程性、技术性、生态和制度性三种类型。工程性适应活动主要包括修建水利设施、环境基础设施，跨流域调水工程等；技术性适应包括研发农作物新品种、开发生态系统适应技术等；制度性适应指通过政策、立法等制度化建设，促进相关领域增强适应气候变化的能力，如碳税、流域生态补偿、科普宣传等措施[17]。

表4 上海市气象局对气候脆弱性参与评估的结果

Tab. 4 The evaluation results of climate vulnerabilities in Shanghaimeteorological administration

    注：表内数值斜线上侧为致灾分值，斜线下侧为影响分值。

资料来源：中国社科院城市发展与环境所，《上海气候变化风险与适应对策调研报告》，2011。

    表5 上海市政管理部门对气候脆弱性参与评估结果

Tab. 5 The evaluation results of climate vulnerabilities in Shanghai municipal departments

资料来源：中国社科院城市发展与环境所，《上海气候变化风险与适应对策调研报告》，2011。

    调研结果发现，上海市政管理部门和居民对气候适应需求的认知存在差异。上海居民认为高温和暴雨对自身的影响最大。通过访谈发现，上海多数居民对市政府的城市积涝治理工作较为满意，但认为上海市应对高温气候的措施，如气象异常的早预报、医疗救助、用水用电压力缓解、热浪危害知识普及等还有待提高。

    上海市政管理部门认为台风和暴雨对基础设施的影响最大，因此，其对暴雨洪涝的适应举措较为关注。从图2看出，上海适应暴雨洪涝灾害的需求主要是增量型适应，即在对原有适应措施的基础上作增量投入。

    以上海应对暴雨洪涝的工程性措施为例。目前上海在城市排水系统的基础设施建设方面已经进行了较大投入。截止到2010年，全市共有公共排水管道11 488 km，在全国处于领先地位。自2008年以来，上海积极开展道路积水点的改造工程。现在每年市区所有排水管道平均会疏通2次，排水管道的排水功能得到明显提升。但由于上海市区铁轨交通的规划，挤压了地下排水管道的敷设空间，甚至常常会导致排水管位被迫下穿、上穿、改道或者截断，从而影响排水能力。总体而言，上海的排水系统建设仍然滞后于城市发展。此外，上海由于城市化引起的透水面积不断增加，减少了集水区地表的入渗能力和滞蓄能力。因此，上海需要改善城市集水区的规划，强化河道治理和河道沿岸生态修复工程。

图2 气候适应行动因果树

Fig. 2 Cause-consequence tree for adaptive actions

    在暴雨的气候风险分析中，不同部门的管理者对上海城市的制度性适应措施提出了相关建议。上海气象专家表示，为增加城市对气候变化的适应能力，除了气象的常规预报外，气象影响预报包括气候对呼吸系统疾病等的健康影响预报、航空气象预报、农业影响预报等需要加强；建交委、水务局等管理者认为，尽管上海已经出台《防汛防台专项应急预案》，但城市灾害预警系统有待在交通、极端气候事件等的应急处理方面进一步完善；农业部管理者认为农业气候适应除了增加和改良农产品种类外，应注重农业和商业相结合的金融衍生品发展，如农产品保险。民政部门和教育部门的专家表示，上海的物资比较丰富，但是在应对灾害的物资储备和应急物资供应管理方面存在软肋。社区的防灾减灾设施建设和相关教育宣传比较滞后。从上海11•15大火等次生灾害的案例中，已经反映出居民灾害防范意识、逃生意识的薄弱，因此，需要加强城市应急基础设施建设，提高突发性公共灾害检测和预警的能力，并加强对民众的灾害防范教育。