2013年上海借鉴国内外化解“新二元结构”问题经验分析

    内容摘要：2008年1月，宁波独创的流动人口“社保套餐”开始实施，并覆盖到全市所有外来务工人员，以流动人口“社保套餐”为突破，形成“1＋18”的政策体系；三是推行积分落户，2010年2月，《宁波市外来务工人员积分落户暂行办法》出台，鼓励优秀外来务工者在宁波“安家落户”。

    （一）国内经验

    （1）嘉兴模式：专业机构协调型。此模式可概括为：党政统一领导、专门机构统一协调、职能部门分工负责、社会共同参与，条块结合、以块为主、属地管理。一是创新“专门机构协调型”流动人口服务管理新体制，设立新居民事务局，加强新居民管理和进行居住证改革；二是实施“公共服务均等化”的居住证新制度，对新居民实行临时居住证、普通人员居住证和专业人员居住证分类登记管理，三类证件背后各有一套福利待遇的相应规定；三是建立“精简高效、权责明确”的人员配置和工作机制；四是搭建了上下联通、资源共享的“新居民信息管理系统”平台，实现了信息的动态管理。

    （2）宁波模式：“1＋X”。一是构建工作布局，2007年7月，宁波市出台了《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》，建立流动人口公共服务、权益保障、引导激励、社会环境和组织领导的“五大体系”；二是完善政策体系，2008年1月，宁波独创的流动人口“社保套餐”开始实施，并覆盖到全市所有外来务工人员，以流动人口“社保套餐”为突破，形成“1＋18”的政策体系；三是推行积分落户，2010年2月，《宁波市外来务工人员积分落户暂行办法》出台，鼓励优秀外来务工者在宁波“安家落户”。

    （3）无锡模式：大人口机构统筹型。无锡市探索出一条以“大人口观”为理念指导，以“人口委”为机构统筹，以“一证二合同三承诺”为管理手段，以常住人口公共服务均等化为改革方向的人口服务管理体制创新之路，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变[4]。一是以资源整合为手段，创新人口服务管理体制，重视发挥市人口计生委在人口服务管理工作中的“规划指导”、“综合协调”作用[4]；二是以社会化管理为路径，建立“一证二合同三承诺”的新型人口服务管理工作机制，明确居住证件持有人、房屋出租人、用工者（单位）的各自责任；三是以公平公正为准则，推进常住人口公共服务均等化和权利义务平等化；四是以人的全面发展为目标，促进人口素质与产业结构、城市功能的互动提升[4]。

    （4）深圳模式：居住证及房屋编码制度。2008年，深圳市推行居住证制度，力求解决流动人口管理的“政出多门”现象，它以就业人口为对象办理居住证，从而达到控制无业游民流入的目的。深圳还对出租屋管理实行《出租屋编码卡》制度，鼓励住宅出租屋实行集中招租，优先租给企业集体宿舍，规定集体宿舍人均使用面积不得低于3平方米等，既加强了对流动人口的管理，也有效地改善、保障了他们的居住条件[5]。

    （5）北京模式：治安管理拓展型。这种管理体制由综治委或政法委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，对流动人口的管理上强调治安及配套的管理优先[5]。该模式强调在党委统一领导下，保证主管部门明确的执法权，通过“以房管人”来对流动人口实施有效的管理和服务[5]。“以房管人”抓住了流动人口服务管理的要害，党委统一领导加强了流动人口服务管理的力度。

    综上所述，国内经验可以概括为：一是转变理念，嘉兴市赋予流动人口“新居民”身份，取消了“外来农民工”、“外来人员”、“外来务工者”等称谓；二是改革制度，广东省、宁波市通过“积分制”逐步取消户籍障碍；三是创新体制，无锡的“大人口机构统筹型”、嘉兴“专业机构协调型”以及北京的“治安管理拓展型”都是对流动人口服务和管理体制的创新探索；四是强化机制，嘉兴市建立了新居民服务管理工作联席会议等工作机制，广东省将农民工积分制入户城镇工作纳入广东省实践科学发展观考核体系，省政府每年都对各地目标任务落实情况进行专项督查；五是分层分类，嘉兴市实行三类居住证的分类登记管理，分层分类提供公共服务，宁波构建了“1＋18”的政策体系，即以外来工“社保套餐”为基础，进一步研究出台外来务工人员18项配套政策；六是信息共享，嘉兴市搭建起上下联通、资源共享的“新居民信息管理系统”平台，实现信息的动态管理，无锡市建立了“社区化集中采集”，“数字化统一管理”、“按权限分类查询”、由市人口计生部门统筹协调的人口综合信息服务网络；七是多元供给，广东在推进农民工基本公共服务均等化方面，注重采取多种措施引入市场化手段及社会力量，引导和鼓励社会参与[1]。

    （二）国外经验

    （1）社会融合政策。政策的核心原则是反对歧视，以确保欧盟成员国的人口在欧盟区域内享有比较全面的权利，包括自由流动权和自由居住权、平等就业权、移民及其子女可以在欧盟成员国内享有受教育权、享受社会保障权利、各种政治权利、家庭团聚权等[6]。欧盟开发了一套测量社会融合的共同指标，即欧盟社会融合指标，紧随其后，英国提出了欧盟移民整合指数，前者主要针对欧盟公民的社会融合，后者针对合法居住在欧盟成员国的第三国公民。

    （2）权利与义务对等原则。在美国，不管是本地居民还是流动人口，依法纳税是享受各种公共福利的前提条件。美国将迁移登记与纳税地点相联系，只要向迁入地政府纳税，公民个人及其子女就能获得在当地的发展权。不过，各州都设置等待期要求，规定新迁入者满一年后方可享受本州常住居民的待遇。社会保障号是美国政府进行所有人口管理活动的基点，它记录了个人的各种信息。

    （3）“户籍簿＋住民票”双核心。户籍簿以家庭为单位，反映个人身份及其家庭成员关系；而住民票以个人为单位，反映个人居所变动、迁移、纳税等信息。日本国民可以自由选择居住地和工作，只要办理完迁进手续和住民登录后，按当地政策和数额交纳保险和税金等，就可以享受迁进地的所有福利。

    （4）提供基本公共服务保障。拉美国家在维护社会公平和缩小贫富差距方面作了不少努力，为“贫民窟”人群提供公共产品和服务。“贫民窟”居民的收入水平较低，但同样享受国家提供的基本公共教育、医疗和失业救济等福利保障，并且接受城市的管理，他们逐渐融入城市，成为收入较低但相对稳定的社会阶层和人口群体。