《医疗联合体管理办法（试行）》解读

    2020年7月9日，国家卫生健康委与国家中医药管理局联合印发《医疗联合体管理办法（试行）》（国卫医发〔2020〕13号，以下简称《办法》），加快推进医联体建设，逐步实现医联体网格化布局管理。国家卫生健康委对《办法》解读如下：

   一、为什么要出台《办法》？

   按照党中央、国务院决策部署，我委将医疗联合体建设作为构建分级诊疗制度的重要抓手加快推进，会同国家中医药管理局启动城市医联体和县域医共体建设试点，在全国118个城市、567个县推进紧密型医联体、医共体建设，逐步实现医联体网格化布局管理。截至2019年底，全国组建城市医疗集团1408个，县域医疗共同体3346个，跨区域专科联盟3924个，面向边远贫困地区的远程医疗协作网3542个，另有7840家社会办医疗机构加入医联体。据第六次卫生服务调查数据显示，双向转诊患者中，46.9%为医联体内转诊，高于其他转诊方式。牵头医院指导基层开展新技术、新项目共计15656项，较2018年末增长34.5%。牵头医院向基层派出专业技术和管理人才78万人次，较2018年末增长28.0%。

   各地积极探索，涌现出一批典型经验。浙江湖州、山东日照、广州花都、辽宁大连推进城市医联体网格化布局管理，实现优质医疗资源下沉和区域内资源共享。浙江德清、福建尤溪推进紧密型县域医共体建设，有效提升县域医疗服务能力。国家卫生健康委梳理了医联体建设试点工作，总结提炼各地典型经验，形成医联体管理规范性文件，对于推动医联体持续规范发展、构建分级诊疗制度具有重要意义。

   二、医联体建设的基本原则是什么？

   医联体建设应当坚持以下基本原则：一是坚持政府主导。城市医疗集团和县域医共体建设应当坚持政府主导，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求实施网格化管理。二是坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。三是坚持医疗、医保、医药联动改革，引导医联体内建立完善分工协作与利益共享机制。四是应当坚持以人民健康为中心，引导优质医疗资源下沉，推进疾病预防、治疗、管理相结合，逐步实现医疗质量同质化管理。

   三、网格化布局管理医联体的基本原则是什么？

   城市医疗集团和县域医共体实施网格化布局管理，要按照“规划发展、分区包段、防治结合、行业监管”的原则加以规划、布局、建设。发挥地市级医院和县级医院以及代表区域医疗水平医院的牵头作用，同时鼓励中医医院牵头组建各种形式的医联体。

   四、如何发挥政府主导作用？医联体如何实现“分区包段”管理？

   设区的地市和县级卫生健康行政部门制定本区域医联体建设规划，根据地缘关系、人口分布、群众就医需求、医疗卫生资源分布等因素，将服务区域划分为若干个网格，整合网格内医疗卫生资源，组建由三级公立医院或者代表辖区医疗水平的医院牵头，其他若干家医院、基层医疗卫生机构、公共卫生机构等为成员的医联体。

   原则上，每个网格由一个医疗集团或者医共体负责，为网格内居民提供疾病预防、诊断、治疗、营养、康复、护理、健康管理等一体化、连续性医疗卫生服务。

   五、是否鼓励社会办医疗机构参加医联体？

   《办法》明确要求充分调动社会办医参与的积极性，鼓励社会力量办医疗机构按照自愿原则参加医联体。

   六、城市医疗集团和县域医共体如何加强内部管理？

   城市医疗集团和县域医共体应当设立医联体管理专门机构，统筹医联体规划建设、投入保障、项目实施、人事安排、薪酬分配和考核监管等重大事项。应当制定医联体章程，规定牵头医院与其他成员单位的责任、权利和义务，建立利益共享机制。同时，加强医联体党建工作，发挥党委把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。

   七、城市医疗集团和县域医共体如何实现统一管理？

   城市医疗集团和县域医共体应当按照精简、高效的原则，整合设置公共卫生、财务、人力资源、信息和后勤等管理中心，逐步实现医联体内行政管理、医疗业务、公共卫生服务、后勤服务、信息系统统一管理，统筹医联体内基础建设、物资采购和设备配置，主动控制运行成本。

   八、医联体如何落实急慢分治要求？

   医联体内各医疗机构应当严格落实自身功能定位，落实急慢分治要求。牵头医院应当逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例，主动将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复，为患者提供疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。

   九、医联体如何落实防治结合要求？

   城市医疗集团和县域医共体应当落实防治结合要求，做到防治服务并重。医联体内医院会同公共卫生机构指导基层医疗卫生机构落实公共卫生职能，注重发挥中医治未病优势作用，推进疾病三级预防和连续管理，共同做好疾病预防、健康管理和健康教育等工作。

   十、医联体如何如何发挥对基层的带动作用？

   一是建立牵头医院与成员单位间双向转诊通道与平台，建立健全双向转诊标准，规范双向转诊流程，为患者提供顺畅转诊和连续诊疗服务。二是形成全科与专科联动、签约医生与团队协同、医防有机融合的服务工作机制，由医联体内基层医疗卫生机构全科医师和医院专科医师组成团队，为网格内居民提供团队签约服务。三是加强对成员单位的指导，通过专科共建、教育培训协同合作、科研项目协作等多种方式，重点帮扶提升成员单位医疗服务能力与管理水平。

   十一、专科联盟如何建设？

   要根据患者跨区域就诊病种及技术需求情况，有针对性地统筹专科联盟建设。

   针对群众健康危害大、看病就医需求多的重大疾病、重点学科加强建设，重点推进肿瘤、心血管、脑血管等学科，以及儿科、妇产科、麻醉科、病理科、精神科等短缺医疗资源的专科联盟建设。积极推进呼吸、重症医学、传染病等专科联盟建设，着力提升重大疫情防控救治能力。

   重点发挥委局属（管)医院、高校附属医院、省直属医院和妇幼保健院专科优势，辐射和带动区域内医疗服务能力提升。

   十二、专科联盟如何开展工作？

   专科联盟应当制定联盟章程，明确专科联盟组织管理与合作形式。牵头单位与成员单位应当签订合作协议，规定各单位的责任、权利和义务。重点做好几项工作：一是应当以专科协作为纽带，充分发挥牵头医院的技术辐射带动作用，通过专科共建、教育培训协同合作、科研和项目协作等多种方式，提升成员单位的医疗服务能力和管理水平。二是在确保数据安全的前提下加强数据信息资源共享、安全管理。三是加强医疗质量管理，细化医疗质量管理标准与要求，指导成员单位强化医疗质量管理，提升医疗服务同质化水平。

   十三、远程医疗协作网如何建设？

   应当结合区域全民健康信息平台建设，以委属（管）医院、高校附属医院、省直属医院和妇幼保健院等为主要牵头单位，重点发展面向边远、贫困地区的远程医疗协作网，完善省-地市-县-乡-村五级远程医疗服务网络。

   十四、远程医疗协作网如何开展工作？

   牵头单位与成员单位应当签定远程医疗服务合作协议，明确双方权利义务，保障医患双方合法权益。牵头单位应当充分发挥技术辐射带动作用，通过远程医疗、远程会诊、远程查房、远程教学、远程心电检查、远程监护等形式，逐步推进互联网诊疗，利用信息化手段，下沉优质医疗资源，提升基层医疗服务能力，提高优质医疗资源可及性。

   十五、如何对医联体开展评估？

   由卫生健康行政部门、中医药主管部门和医联体牵头单位按照《医疗联合体综合绩效考核工作方案（试行）》和公立医院绩效考核有关要求，加强对医联体综合绩效考核。同时，建立医联体综合绩效考核与动态调整机制，每年对本辖区医联体建设有关情况进行绩效考核，并以适当形式公布。

   十六、医联体绩效考核的重点是什么？

   以城市医疗集团和县域医共体为考核重点，主要考核医联体运行机制情况、医联体内分工协作情况、区域资源共享和下沉情况、发挥技术辐射作用情况、医联体可持续发展情况，以及公共卫生和居民健康改善情况。同时，对专科联盟和远程医疗协作网重点考核牵头单位技术辐射作用发挥情况和居民健康改善情况。

   专家解读一

   医联体建设进入规范化发展新阶段
   中国人民大学医改研究中心
   王虎峰

   在疫情防控进入常态化阶段，中央全面深化改革委员会第十四次会议提出加快健全分级诊疗制度和完善医防协同机制等重点任务，值此背景下，《医疗联合体管理办法（试行）》（下文简称《管理办法》）出台，对医联体发展具有重要的指导意义，也标志着我国医联体建设进入规范化发展的新阶段。深刻领会和贯彻落实文件精神，对于做好当前乃至“十四五”期间的医联体建设工作具有重大现实意义。

   一、深刻认识文件出台的背景和意义

   分级诊疗制度是我国“五项基本医疗制度”之首，也是开展医疗卫生体系供给侧结构性改革的重要组成部分。2015年，国务院办公厅发布《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号），提出了推进分级诊疗制度建设的十六字方针，即“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”，同时探索建立医疗联合体等多种分工协作模式。2017年国务院办公厅发布了《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），在指导思想部分明确提出“实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变”，并明确了医联体建设中的四种组织模式，即城市医疗集团、县域医共体、跨区域专科联盟、远程医疗协作网。以上文件作为顶层规划为医联体建设提供了政策框架并指导其发展方向。

   2018年，为贯彻落实国务院文件精神，促进医联体更好更快发展，国家卫健委和国家中医药管理局又相继出台了《医疗联合体综合绩效考核工作方案（试行）》（国卫医发〔2018〕26号）和《关于进一步做好分级诊疗制度建设有关重点工作的通知》（国卫医发〔2018〕28号），更加强调了医联体的精细化管理和规范化发展。2020年在应对新冠肺炎疫情过程中，各类医联体组织，特别是城市医疗集团和县域医共体发挥了重要的支撑作用，针对区域疫情有组织地进行防控，其效果是明显的，但是也存在“防治结合”机制不健全等问题。中央全面深化改革委员会第十四次会议中强调了加快健全分级诊疗制度、完善医防协同机制等重点任务，在当前背景下出台《管理办法》，对于坚定信心，凝聚共识，推动医联体健康持续发展并在疫情防控常态化下发挥重要作用，都具有很强的指导意义。

   二、全面领会《管理办法》总则中的精神内涵

   《管理办法》的总则明确了医联体发展的指导思想和原则，言简意赅，内涵深邃。其中提出的“三个坚持”值得特别重视：第一，文件提出“医联体建设应当坚持以人民健康为中心”。全文突出了“健康”这条主线，强调推动疾病预防、治疗、管理相结合。医联体作为医疗卫生服务供给的重要组织形式，在宏观目标上要与 “健康中国建设”的战略要求相一致，与新时期卫生健康工作方针相匹配，要将健康理念和预防因素纳入其中，在医联体平台上实现“医防融合”，进而推动区域居民健康水平的提升。第二，“医联体建设应当坚持医疗、医保、医药联动改革”。医联体建设作为医疗机构组织形式的重要变革，涉及到外部治理体系变革与政策的调适，包括逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，需要通过“三医联动”来构建与医联体发展目标相匹配的外部治理体系，激发医联体发展的活力与动力。第三，“城市医疗集团和医联体建设应当坚持政府主导”。进一步强调了医联体建设中应当坚持政府主导，以及落实政府对医联体内各医疗机构的财政资金投入责任，维护和保障基本医疗卫生事业的公益性，鼓励和监督公立医院承担其应有的社会责任；同时强调医联体建设要根据规划开展，在区域内实行网格化管理。

   三、把握文件中的创新点提升医联体建设的质量标准

   《管理办法》在进一步明确“规划发展、分区包段、防治结合、行业监管”原则的基础上，并结合医联体建设发展阶段和疫情防控新要求，在医联体参与疫情防控、社会办医参与医联体建设、医联体管理规范化和精细化等方面有较为鲜明的创新点和亮点。

   第一，更加强调医联体发挥在传染病疫情防控中的作用以及公共卫生方面的职能。一是加强医联体重大突发公共卫生事件处置能力，包括应急物资储备、应急演练等。二是提升重大疫情防控救治能力，强调了加强呼吸、重症医学、传染病等专科联盟建设。三是加强医联体“防治结合”的作用，包括将公共卫生机构纳入成为医联体成员，鼓励传染病等专科医院纳入医联体网格管理，指导基层卫生机构落实公共卫生职能等，强调推进疾病三级预防和连续管理。四是进一步鼓励中医牵头组建医联体，强调在医联体建设中加强中西医协同，发挥中医“治未病”的优势。

   第二，鼓励社会办医参与医联体建设，保障患者权利。一是鼓励社会办医参与医联体建设，强调了行政部门对医联体垄断资源、挤压社会办医问题的监督，同时指出医联体建设要体现社会责任。二是鼓励同一城市或县域内，不同医疗集团或医共体间建立相互配合、有序竞争、科学发展的机制，同时保障患者自主就医的选择权利。

   第三，对医联体管理的进一步规范化和精细化。一是明确分层管理，进一步明确了不同类型医联体的牵头单位，城市医疗集团和县域医共体主要由地市级医院和县级医院以及代表辖区医疗水平的医院牵头，专科联盟和远程医疗主要由委局属（管）医院、高校附属医院、省直医院和妇幼保健院等牵头。二是对医联体在章程、党建、职能中心设置、检验中心设置、财务管理、人员管理、药事管理方面等做出了更加明确和详细的规定，对医联体建设实践中存在的诸多管理问题提供参考意见做出了明确规范。

   四、以科学的绩效考核促进政策落实

   《管理办法》用专门章节来规定医联体的考核评估，加强了医联体绩效考核的激励约束作用，强调通过科学的考核与评估促进政策的落实。第一，强调落实医联体绩效考核26号文的相关要求，建立对医联体综合绩效考核与动态调整机制，对绩效考核结果以适当形式进行公布，并作为医院评审评价、医学中心和区域医疗中心设置的依据。第二，强调了在城市医疗集团和县域医共体中将公共卫生和居民健康改善情况纳入其中，作为重要的考核内容对医联体进行激励。第三，首次明确也要对专科联盟和远程医疗协作网进行考核，主要关注技术辐射和居民健康提升两方面。以上这些绩效考核的新精神，既是医联体建设的重要配套工程，又是促进医联体健康持续发展的重要手段，要以改革的精神、创新的手段，综合施策才能有力地推动医联体建设向纵深发展。

   专家解读二

   《医疗联合体管理办法》专家解读
   国家卫生健康委卫生发展研究中心
   赵琨 赵锐

   分级诊疗制度是中国特色基本医疗卫生制度的重要组成部分，是解决群众看病就医问题的治本之策。医联体建设是推动分级诊疗制度建设的重要抓手，是医疗卫生服务体系的一次自我整合、自我优化、自我提升。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中明确提出要推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，因地制宜建立医疗联合体等协同联动的医疗服务合作机制。按照《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）要求，全国各地医联体积极探索实践，通过建立内部分工协作机制、细化机构功能定位、明确转诊路径和规则，为合理配置医疗资源、优化诊疗和就医格局、提高服务体系整体效能提供有效的载体，为分级诊疗制度建设提供了强劲的动力。面对突如其来的新冠肺炎疫情，各地依托医疗联合体构建基层网格化治理体系，通过发挥体制、专业、协同作用，将一个个社区和街道打造成为严密、安全的“抗疫堡垒”，探索了一条以基层为重点，以医疗联合体为载体、全国人民联防联控、群防群控的新型卫生健康协同治理模式。

   《医疗联合体管理办法（试行）》通过将各地成熟经验形成制度加以固化，明确了医联体“谁来建”“如何建”“如何联”“如何考核”等重点问题，对促进医联体规范发展，特别是针对近期在疫情防控中出现的短板，从体制机制上补漏洞，强弱项，为各地医联体建设进一步明确了方向。

   一是强调政府引导，明确“谁来建”。重点推进城市医疗集团和县域医共体网格化管理，强调以政府规划为主，发挥地市、县级医院以及代表区域医疗水平医院的牵头作用。统筹区域医疗资源，避免“无序竟争”、“跑马圈地”。推进肿瘤、心血管、脑血管等重大疾病，以及儿科、麻醉科、病理科、精神科等短缺医疗资源的专科联盟建设，发展面向边远、贫困地区的远程医疗协作网，主要由国家级和省级医院牵头建设。

   二是强调网格化管理，指导“如何建”。明确要求按照“规划发展、分区包段、防治结合、行业监管”的原则，网格化布局管理医联体。在城市，按照地缘、医疗资源、就医需求等因素，整合区域医疗资源组建紧密型医疗集团；在农村，以县级医院牵头组建县域医共体，推动县乡一体化、乡村一体化。以设区的地市和县域为单位，将服务区域按照医疗资源分布情况划分为若干个网格，每个网格由一个医疗集团或者医共体负责。由牵头医院负总责，会同公共卫生机构指导基层医疗卫生机构落实公共卫生职能。行业监管，将传统的对单一医疗机构监管转变为对医联体和医共体的监管。在实践中，山东日照将所辖2区、2县划分为3个网格，交由市人民医院，市中医院等牵头的3个医联体负责，区域内医疗资源有效整合共享，医疗机构间分工协作关系逐步形式。江苏镇江、深圳罗湖、上海崇明、浙江湖州、海南三亚、广州番禺网格化组建城市医疗集团，浙江德清、福建尤溪、江苏常熟、山东无棣推进县域医共体建设，实现优质医疗资源下沉和区域内资源共享。

   三是强调一体化管理，构建“联体”模式。在网格化组建医联体基础上，推动医联体向紧密型发展，实现内部“统一”管理，医联体内实行人员岗位管理，编制“池”，逐步实现医联体内人员统一调配；财务统一管理、集中核算、统筹运营；基础建设、物资采购和设备配置统一管理；医学影像、检查检验等医疗资源共享，信息平台统一建设。如上海崇明、广州番禺医疗集团、浙江德清、福建尤溪县域医共体实现医联体紧密型合作，内部统一管理，医疗资源整合共享。

   四是强调完善运行机制，解决“联心”问题。进一步明确牵头医院与其他成员单位的责任、权利和义务，强化牵头医院“负总责”，发挥牵头医院在医疗服务、质量管理、技术应用等领域的辐射带动作用。建立医联体内利益共享机制，推动医联体成为“利益共同体”，调动医联体内各成员单位积极性。强化医联体内医疗机构分工协作机制，建立牵头医院与成员单位间双向转诊通道与平台，为患者提供连续型诊疗服务。落实医疗机构功能定位。充分发挥医联体内慢病医疗机构、以及康复、护理机构作用，逐步形成急慢分治模式。同时，医联体内医院在做好疾病诊疗工作的基础上，积极参与家庭医生签约服务，指导开展公共卫生工作，落实防治结合要求。实现服务模式由“以治病为中心”向“以健康为中心”转变。如深圳罗湖、江苏镇江、江苏扬州建立紧密型医联体，牵头医院与社区卫生服务中心、康复医院、护理院等成员单位形成分工协作机制，为患者提供连续型诊疗服务，方便患者就医。

   五是强调考核评估，保障“高质量发展”。再次明确各级卫生健康行政部门、中医药主管部门和医联体牵头单位要加强对医联体的综合绩效考核。同时将考核结果作为医院评审评价、医学中心和区域医疗中心设置等的依据。通过考核监管推进医联体的高质量、可持续发展。

   同时，在各地医联体建设实践中，要加强平战结合的体系建设。 一是医联体建设切实以“治病”为中心向以“健康”为中心转变。强化以医联体为平台，医疗服务与公共卫生服务协同发展。二是围绕“以基层为重点、预防为主、防治结合”的方针原则，做实家庭医生签约服务，压实对签约对象健康状况及其危险因素动态掌握、及时上报等责任。加强应急防护物资储备等。提高传染病防控能力，推动合理的分层、分流救治。加强康复、健康管理等功能区域的建设。三是强化信息化优势，巩固医联体网格化治理协同的成效。加强基层信息化建设和整合应用，发挥居民健康档案的基础性作用，充分利用人工智能、信息技术工具等手段，开展网格化管理、健康宣教、健康监测和跟踪服务、随访服务、传染风险评估等。推进智慧医院建设，利用互联网+、远程医疗等信息化技术开展分级诊疗。切实让医联体建设成效惠及广大群众。