关于《通用航空经营许可管理规定》的政策解读

    为贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），落实国务院深化“放管服”改革、优化营商环境等要求，适应通用航空快速发展的新形势，进一步激发市场活力，促进通用航空高质量发展，并依法规范通用航空经营许可管理工作，民航局启动了《通用航空经营许可管理规定》（以下简称《规定》）全面修订工作。现就有关情况说明如下：

    一、全面修订的背景

    自《规定》（交通运输部令2016年第31号）颁布实施以来，在促进完善中国民航通用航空法规体系，规范通用航空经营许可管理工作，改进通用航空市场监管，降低通用航空市场准入门槛，为通用航空企业减负松绑等方面发挥了积极的作用。

    2018年11月，为固化民航局开展的多项通用航空政策试点工作取得的可复制、可推广成果，交通运输部以修改决定的形式对《规定》的6个条款作了修订，取消了经营许可与运行许可串联式审批、企业手册等要求，并以交通运输部令2018年第36号发布新的《规定》。2019年11月，为进一步推进通用航空“放管服”改革，交通运输部以修改决定的形式对《规定》的3个条款作了修订，进一步简化许可条件，降低市场准入门槛，并以交通运输部令2019年第30号重新发布。

    为全面贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，落实国务院深化“放管服”改革、优化营商环境等要求，民航局通用航空工作领导小组全体会议决定对《规定》进行全面修订，进一步优化营商环境，激发通用航空市场活力，促进通用航空实现高质量发展。

    二、全面修订的必要性

    2016年以来，民航局对《规定》进行了部分修订，但依然有深化简政放权、加强事中事后监管、优化服务的空间。

    （一）更好担当国家使命的需要。

    适应新时代发展要求，更好满足人民享有安全、便捷、优质的航空消费服务需求，是民航局的使命担当。《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》将通用航空业确立为国家战略性新兴产业。在当前中国特色社会主义现代化建设进入新的历史阶段，世界范围内新冠病毒肺炎疫情蔓延、经济复苏乏力，我国经济下行压力大的背景下，发展通用航空，对于促进经济转型、产业升级、消费提档和落实军民融合、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、“一带一路”建设等重大战略方面具有重要作用。

    我国通用航空目前正处于发展的起步阶段，发展不平衡、也不充分。通过深入调查研究，针对通用航空社会性属性强、作业种类复杂多样的特点，以及此前长期存在套用运输航空规定标准“过度监管”的问题，民航局确立了“放管结合、以放为主、分类管理”的通用航空发展思路，首要任务是完善顶层制度设计，构建符合通用航空特点和发展规律的、独立适用于通用航空的规章体系。《规定》作为我国通用航空市场管理制度体系的重要部门规章，适应新时代行业发展需求，及时依法进行修订，显得尤为重要。

    （二）落实深化“放管服”改革要求、转变政府职能的需要。

    党的十九大以来，国务院持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断优化营商环境、转变政府职能、提高政府效能，通过对政府减权限权和改革监管方式，换来市场活力和社会创造力的释放。经过广泛征求意见建议，社会普遍认为，为促进通用航空发展，在经济管理领域，应进一步深化“放管服”改革，由重事前许可转向重事中事后监管，一方面可以最大限度减少对企业正常生产经营活动的干预，充分发挥企业的市场主体地位与作用，减轻企业经营的制度性成本，切实优化营商环境；另一方面，通过扶持无人机新业态在通用航空领域的应用发展，完善消费权益保护等有关规定，能更好服务行业发展。因此，适时全面修订《规定》，有助于进一步激发市场活力，促进通用航空高质量发展。

    （三）深化民航改革工作、推进法治民航建设的需要。

    全面修订《规定》，是民航局深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，落实民航局《关于通用航空分类管理的指导意见》，进一步深化民航改革任务、推进法治民航建设的需要。2017年，民航局党组制定出台了“1＋10＋N”改革方案，在其中的第八专项《提升通用航空服务能力工作方案》中，明确要求创新通用航空发展政策，对通航运营实施分类管理。修订《规定》也是法治民航建设重点工作事项之一。通过全面修订《规定》，可以从新旧业态分类、经营项目分类、准入条件分类、许可方式分类、许可程序分类、监管模式分类等几方面着手，更好地推进民航局改革工作任务，加快法治民航建设进程，落实通用航空分类管理的相关要求。

    三、修订的主要内容

    此次全面修订《规定》，主要体现在下列几方面：

    （一）贯彻落实民航局“放管结合、以放为主、分类管理”的通用航空发展思路。

    为分类培育通用航空市场，强化交通服务，扩大公益服务和生产应用等作业服务，鼓励发展驾驶员执照培训、空中游览等服务，此次修订中，关于经营性通用航空活动分类，重新划分经营项目类别，取消原按注册资金规模划分的甲乙丙丁四分法，采取按飞行活动性质划分的“载客”“载人”和“其他”三类，实现对通用航空企业的分类管理。

    （二）转变政府职能，减少行政干预。

    最大限度降低通用航空经营许可条件。在原《规定》大幅取消准入要求的基础上，进一步降低要求。一是落实分类管理思路，降低了对成立非载客类企业航空器数量要求，由两架降低为一架。二是取消除驾驶员之外的航空人员的要求。三是取消通航企业设立分公司的备案要求。四是取消对开展经营性通用航空保障业务企业的监督管理要求，进一步厘清监察员对通用航空经营许可管理的监管边界。

（三）推动企业由他律转变为自律，构建通用航空诚信体系。

    一是落实“信用中国”以及民航诚信体系建设工作要求，本次修订在《规定》中增加了通用航空诚信经营评价体系建设条款。同时，在《规定》中明确了记入民航行业严重失信行为信用记录的情形。二是取消通航企业年检制度，将由民航机关实施年检改为由企业履行年报义务。民航机关通过随机抽查企业年报，对发现的问题依法核实、处理。同时，可以结合企业诚信情况，适当调整检查频次。

    （四）降低企业经营的制度性成本，真情服务通航企业发展。

    一是简化通用航空经营许可证载明事项数量，由10项减少为6项。二是取消通用航空经营许可证3年有效期限制，改为长期有效。这样，企业将极大减少申请变更许可证载明事项的次数，许可证载明事项未变更的企业，也无需定期换证，降低了企业管理成本，同时也节约了民航机关的政府行政资源。三是优化通航企业经营活动备案方式，实行网上备案。同时大幅简化事前备案要求，由按照航空器及具体经营性飞行活动逐项逐次填报，改为“一揽子”备案作业期限、地点、航空器数量等信息，便于民航行政机关准确预判辖区内通用航空经营活动信息，落实属地化监管职责，提升管理效能，同时也解决了事前备案工作量大、信息不准确的问题。四是明确要求报送实际生产经营数据，便于民航行政机关准确掌握行业发展态势，为后续研究优化行业发展政策等工作提供支撑。

    （五）创新许可方式，实行告知承诺制。

    除事关人民群众生命安全的经营活动外，对绝大多数通用航空经营活动的许可实行告知承诺制审批。民航行政机关一次性告知申请人审批条件，申请人以书面的形式承诺其满足通用航空经营许可条件。民航行政机关信赖申请人的承诺、诚信，无需现场审验，依据申请人的承诺直接办理许可审批手续。

    （六）创新和完善事中事后监管，增强规章的可操作性。

一是根据规章条款所依据的上位法的修订及调整情况，完善相应法律责任条款内容。二是依据上位法，调整了企业经营规范内容，并完善了相应的法律责任。三是明确了通用航空市场管理属地化监管原则。四是明确由民航局另行制定关于载客类通用航空经营活动管理办法以及通用航空经营活动中涉及的危险品管理办法，为后续制定规范性文件提供支撑。

    （七）固化通用航空“过度监管”专项督查成果。

    为解决此前通航领域存在的“过度监管”问题，根据民航局党组工作安排，2017年10月下旬至11月，民航局在全系统组织开展了通航监管专项督查，共发现和收集各类问题193项，其中有9个涉及通用航空经营许可及市场管理有关问题。经过连续三年对《规定》的修订，目前全部通过修改规章的形式，从根本上解决了通用航空经营许可及市场管理领域存在的问题。

    （八）扶持无人机新业态发展。

    近年来我国无人机产业发展迅猛，在世界范围内取得一定先发优势，但总结经验规律和形成规范标准相对滞后，不利于在相关产业领域形成并输出中国标准，巩固并发展我国在无人机领域的产业优势。结合国家相关立法工作，在《规定》中明确了使用民用无人机从事经营性飞行活动的许可规定，完善了市场监管要求相关内容。同时，坚持审慎包容与分类监管原则，扶持无人机在通用航空领域的应用，促进相关产业安全、有序、健康发展。