环保行业主管部门、监管体制及主要法律法规政策分析（2021年）

环保文争 2021-10-19 03:24

（一）所属行业

环保行业根据中国证监会《上市公司行业分类指引（2012年修订）》，隶属于“水利、环境和公共设施管理业”（N）下的“生态保护和环境治理业”（N77）。

（二）行业主管部门、监管体制、主要法律法规和政策

1、行业主管部门及监管体制

住建部及地方市政公用事业主管部门是行业主管部门；生态环境部及地方生态环境保护部门负责对环保工作的监督管理；国家发改委及地方发改部门负责垃圾焚烧发电投资建设项目的核准；国家能源局及地方能源管理部门负责对电力工作的监督管理。此外，本行业还受到中国环境保护产业协会、中国城市环境卫生协会等行业自律组织的指导和监督。

（1）住建部及地方市政公用事业主管部门

住建部负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作；省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作；直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。

（2）生态环境部及地方生态环境保护部门

生态环境部是国务院直属的环境保护最高行政部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，其主要职责包括拟定国家环境保护方针、政策、法规和行政规章；制定和发布国家环境质量标准和污染物排放标准；指导和协调地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题等。地方生态环境保护部门负责对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，并对环保企业从事环保设施运营的资质进行管理。

（3）国家发改委及地方发改部门

国家发改委负责提出全社会固定资产投资总规模、规划重大项目和生产力布局；负责资源综合利用认定的组织协调和监督管理；负责制订垃圾焚烧发电标杆电价。地方发改部门负责对垃圾焚烧处理项目进行评估和审批（核准）。
国家能源局为国家发改委管理的国家局，其主要职责是：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，推进能源体制改革，负责能源监督管理等。地方能源管理部门主要职责是：科学分析、细致研究、突出重点，充分发挥地方能源监管职能；激活区域内的行业活力；助力地方经济发展等。

（4）中国环境保护产业协会

中国环境保护产业协会是从事生态环境保护相关的全国性行业组织，其主要业务包括：建立行业自律机制；参与制定生态环境保护的法律法规、发展规划、经济政策、技术政策等；接受政府委托，承担本行业相关标准、规范的研究、编制工作，制定、发布团体标准；开展环保先进技术推广、示范及咨询服务；开展国内外行业交流与合作等。中国环境保护产业协会下设固体废物处理利用委员会、循环经济专业委员会、城市生活垃圾处理委员会等专业委员会。

（5）中国城市环境卫生协会

中国城市环境卫生协会是全国性、行业性的非营利社会组织，其主要业务范围包括：协助政府部门研究制订行业发展规划和相关政策、法规、标准；健全自律性行业规范和职业道德准则，大力推进行业诚信建设，规范市场秩序；开展新技术、新产品和示范项目评估、推广工作；开展学术研讨与经验交流，搭建行业公共服务平台等。中国城市环境卫生协会下设生活垃圾处理专业委员会、垃圾渗沥液处理专业委员会、生活垃圾分类与减量专业委员会、污泥处理处置专业委员会等专业委员会。

2、行业主要法律法规和政策

（1）行业主要法律法规

行业相关的法律法规主要包括：

行业相关的法律法规

法律法规	施行时间
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》	2020年9月
《排污许可管理办法（试行）》	2019年8月
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》	2019年1月
《中华人民共和国环境影响评价法》	2018年12月
《中华人民共和国循环经济促进法》	2018年11月
《中华人民共和国节约能源法》	2018年11月
《中华人民共和国大气污染防治法》	2018年11月
《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》	2018年3月
《中华人民共和国水污染防治法》	2018年1月
《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》	2017年11月
《建设项目环境保护管理条例》	2017年10月
《中华人民共和国水法》	2016年7月
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》	2015年6月
《市政公用事业特许经营管理办法》	2015年5月
《中华人民共和国环境保护法》	2015年1月
《城镇排水与污水处理条例》	2014年1月
《中华人民共和国清洁生产促进法》	2012年7月
《中华人民共和国可再生能源法》	2010年4月
《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》	2006年1月
《电力业务许可证管理规定》	2005年12月

资料来源：公开资料整理

（2）行业政策

行业为国家产业政策鼓励和支持发展的行业。近年来，国务院与相关部门出台了一系列支持和推动垃圾焚烧发电、污泥处置、渗沥液处理及垃圾填埋行业发展的政策文件，主要包括：

行业政策

时间	文件	颁布部门	主要相关内容
2020年2月	《关于贯彻落实促进非水可再生能源发电健康发展若干意见，加快编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划的通知》	国家发改委	各地必须严格按照《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》（发改环资规[2017]2166号）要求，加快组织编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划。国家可再生能源电价附加补贴资金优先用于列入专项规划的项目。
2019年10月	《产业结构调整指导目录（2019年本）》	国家发改委	城镇垃圾、农村生活垃圾、农村生活污水、污泥及其他固体废弃物减量化、资源化、无害化处理和综合利用工程属于鼓励类产业。
2019年4月	《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》	住建部、国家发改委、生态环境部等	根据分类后的干垃圾产生量及其趋势，“宜烧则烧”“宜埋则埋”，加快以焚烧为主的生活垃圾处理设施建设，切实做好垃圾焚烧飞灰处理处置工作。
2019年1月	《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》	生态环境部、全国工商联	加快构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的价格机制，推进污水处理服务费形成市场化，加快建立固体废物处理收费机制。
2019年1月	《“无废城市”建设试点工作方案》	国务院	持续提升城市固体废物减量化、资源化、无害化水平。多措并举，加强生活垃圾资源化利用。建设资源循环利用基地，加强生活垃圾分类，推广可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式。
2018年6月	《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》	国务院	扎实推进净土保卫战。到2020年，实现所有城市和县城生活垃圾处理能力全覆盖。推进垃圾资源化利用，大力发展垃圾焚烧发电。
2018年3月	《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》	环保部	生活垃圾焚烧发电项目应当选择技术先进、成熟可靠、对当地生活垃圾特性适应性强的焚烧炉。焚烧炉主要技术性能指标应满足炉膛内焚烧温度≥850℃，炉膛内烟气停留时间≥2秒，焚烧炉渣热灼减率≤5%。应采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚烧炉内充分燃烧，同时建立覆盖常规污染物、特征污染物的环境监测体系，实现烟气中一氧化碳、颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氢和焚烧运行工况指标中炉内一氧化碳浓度、燃烧温度、含氧量在线监测，并与环境保护部门联网。
2018年1月	《中华人民共和国水污染防治法》	环保部	环保部将污泥妥善处理处置纳入污水总量减排考核。
2017年12月	《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》	国家发改委、住建部、国家能源局、环保部、国土资源部	从规范垃圾焚烧发电项目规划选址工作入手，对科学编制专项规划、超前谋划项目选址、做好选址信息公开、强化规划的约束性和严肃性等方面提出了具体的任务和要求。
2017年7月	《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》	财政部、住建部、农业部、环保部	在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利，有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。
2017年1月	《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》	国家发改委、住建部	“十三五”期间城镇污水处理及再生利用设施建设共投资约5644亿元，其中新增或改造污泥无害化处理处置设施投资294亿元，新增或改造污泥（按含水率80%的湿污泥计）无害化处理处置设施能力6.01万吨/日。其中，设市城市4.56万吨/日，县城0.92万吨/日，建制镇0.53万吨/日。到2020年底，地级及以上城市污泥无害化处置率达到90%，其他城市达到75%；县城力争达到60%；重点镇提高5个百分点，初步实现建制镇污泥统筹集中处理处置的发展目标。“十三五”期间各省都对城镇污泥处理处置规模进行一定上调，各省合计污泥处理处置规模达到6.01万吨/日。
2016年12月	《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》	国家发改委、住建部	渗滤液处理设施要与垃圾处理设施同时设计、同时施工、同时投入使用，也可考虑与当地污水处理厂协同处置。对于渗滤液处理不达标的生活垃圾处理设施，要尽快开展改造工作，未建渗滤液处理设施的要在两年内完成建设。在不达标处理设施的升级改造和库容饱和的垃圾填埋场封场过程中，应设置有效的渗滤液收集导排设施，并及时收集利用填埋气，减少温室气体排放。对垃圾渗滤液、焚烧烟气等监测不达标的处理设施，依法及时关停整顿。人口基数大的城市，优先采用焚烧处理技术，减少原生垃圾填埋量。到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。
2016年10月	《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》	国家发改委、国土部、住建部、环保部	优化配置焚烧、填埋、生物处理等不同种类处理工艺，整合渗滤液等污染物处理环节，提高能源综合利用效率。明确处理规模、建设期、建设水平、工艺设备配置、垃圾热值、分期建设、运营期限、余热利用方式等边界条件，充分考虑烟气、渗滤液和灰渣的处理要求。加强对垃圾焚烧过程中烟气污染物、恶臭、飞灰、渗滤液的产生和排放情况监管。将垃圾焚烧处理设施建设作为维护公共安全、推进生态文明建设、提高政府治理能力和加强城市规划建设管理工作的重点。到2020年底，全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上，全部达到清洁焚烧标准。
2016年3月	《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》	国务院	做好垃圾渗滤液处理处置；加快城镇污水处理设施和管网建设改造，推进污泥无害化处理和资源化利用，城市、县城污水集中处理率分别达到95%和85%。健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接；加快城镇垃圾处理设施建设，完善收运系统，提高垃圾焚烧处理率，做好垃圾渗滤液处理处置；建设完善煤矸石、余热余压、垃圾和沼气等发电上网政策。
2015年4月	《水污染防治行动计划》	国务院	现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造，地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。
2014年3月	《国家新型城镇化规划（2014-2020）》	国务院	提高城镇生活垃圾无害化处理能力；完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处置。
2013年9月	《关于加强城市基础设施建设的意见》	国务院	以大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市（区）和生活垃圾存量治理示范项目。加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。2013年8月《关于加快发展节能环保产业的意见》国务院推动垃圾处理技术装备成套化，重点发展大型垃圾焚烧设施炉排及其传动系统、循环流化床预处理工艺技术、焚烧烟气净化技术和垃圾渗滤液处理技术等，重点推广300吨/日以上生活垃圾焚烧炉及烟气净化成套装备。
2011年4月	《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》	国务院	加强资源利用，全面推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化利用方式，提高生活垃圾焚烧发电和填埋气体发电的能源利用效率。垃圾处理要选择适用技术，土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术。加大对生活垃圾处理技术研发的支持力度，重点突破清洁焚烧、二噁英控制、飞灰无害化处置、渗沥液处理等关键性技术，重点支持生活垃圾生物质燃气利用成套技术装备和大型生活垃圾焚烧设备研发，努力实现生活垃圾处理装备自主化。
2011年3月	《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南(试行)》	国家发改委、住建部	为城镇污水处理厂污泥处理处置工作从总则、污泥的来源与性质、污泥处理处置的技术路线与方案选择、污泥处置方式及相关技术、应急处置与风险管理等方面进行了规划。
2010年11月	《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》	环保部	污水处理厂应对污水处理过程产生的污泥（含初沉污泥、剩余污泥和混合污泥）承担处理处置责任，其法定代表人或其主要负责人是污泥污染防治第一责任人。污泥处理设施（污泥稳定化和脱水设施）应当与污水处理设施同时规划、同时建设、同时投入运行。不具备污泥处理能力的现有污水处理厂，应当在本通知发布之日起2年内建成并运行污泥处理设施。建立污泥管理台账和转移联单制度。从事污泥运输的单位应当具有相关的道路货物运营资质，禁止个人和没有获得相关运营资质的单位从事污泥运输。
2010年4月	《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》	国家发改委、人民银行、中国银监会、中国证监会	积极支持资源循环利用企业上市融资。充分发挥资本市场在发展循环经济中的作用，鼓励、支持符合条件的资源循环利用企业申请境内外上市和再融资。在符合监管要求的前提下，鼓励企业将通过股票市场的募集资金积极投向循环经济项目。
2010年3月	《城镇污水处理厂污泥处理处置污染防治最佳可行技术指南（试行）》	环保部	制定了污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术指南、环境工程技术规范。
2005年7月	《关于加快发展循环经济的若干意见》	国务院	加快再生水利用设施建设以及城市垃圾、污泥减量化和资源化利用，降低废物最终处置量。再生资源产生环节要大力回收和循环利用各种废旧资源，支持废旧机电产品再制造；建立垃圾分类收集和分选系统，不断完善再生资源回收利用体系。
2002年9月	《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》	国家发展计划委、建设部、国家环境保护总局	鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。将城市垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）进行公开招标，鼓励符合条件的各类企业参与垃圾处理权的公平竞争。
2000年5月	《城市污水处理及污染防治技术政策》	建设部、国家环保总局、科技部	规定城市污水处理产生的污泥，应采用厌氧、好氧和堆肥等方法进行稳定化处理，也可采用卫生填埋方法予以妥善处理。经过处理后的污泥，达到稳定化和无害化要求的可农田利用，否则应按有关标准和要求进行卫生填埋处置。鼓励垃圾焚烧余热利用和填埋气体回收利用,以及有机垃圾的高温堆肥和厌氧消化制沼气利用等。

资料来源：公开资料整理

其中，垃圾焚烧发电在电力制度方面的主要政策如下：

垃圾焚烧发电在电力制度方面的主要政策

时间	文件	颁布部门	主要相关内容
2020年3月	《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》	财政部	抓紧审核存量项目信息，分批纳入补贴清单。按照“成熟一批、公布一批”的原则，分阶段完成补贴清单的公布。
2020年1月	《可再生能源电价附加补助资金管理办法》	财政部、国家发改委、国家能源局	本办法印发后需补贴的新增可再生能源发电项目，由财政部合理确定当年新增补贴总额，国家发改委、国家能源局在不超过该年度新增补贴总额内，合理确定各类需补贴的项目新增装机规模。本办法印发前需补贴的存量可再生能源发电项目，需符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围，并按流程经电网企业审核后纳入补助项目清单。
2020年1月	《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》	财政部、国家发改委、国家能源局	国家不再发布可再生能源电价附加目录。所有可再生能源项目通过国家可再生能源信息管理平台填报电价附加申请信息。电网企业根据财政部等部门确定的原则，依照项目类型、并网时间、技术水平等条件，确定并定期向全社会公开符合补助条件的可再生能源发电项目清单，并将清单审核情况报财政部、国家发展改革委、国家能源局。此前，三部委已发文公布的1-7批目录内项目直接列入电网企业可再生能源发电项目补贴清单。
2016年3月	《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》	国家发改委	电网企业（含电力调度机构）根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。
2012年3月	《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》	国家发改委	以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。
2007年7月	《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》	国家电力监管委员会	电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并应当严格按照国家核定的可再生能源发电上网电价、补贴标准和购售电合同，及时、足额结算电费和补贴。
2005年11月	《可再生能源产业发展指导目录》	国家发改委	垃圾焚烧发电和填埋场沼气发电基本实现商业化。

资料来源：公开资料整理

其中，关于垃圾焚烧、污泥处置和垃圾填埋行业的主要财政、税收行政法规与部门规章如下：

行业主要财政、税收行政法规与部门规章

时间	文件	颁布部门	主要相关内容
2018年10月	《关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》	财政部、国家税务总局、生态环境部	依法设立的生活垃圾焚烧发电厂、生活垃圾填埋场、生活垃圾堆肥厂，属于生活垃圾集中处理场所，其排放应税污染物不超过国家和地方规定的排放标准的，依法予以免征环境保护税。
2015年6月	《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》	财政部、国家税务总局	利用垃圾发电产生的电力收入业务享受即征即退100%的税收优惠；从事垃圾处理、污泥处理处置劳务，享受即征即退70%的税收优惠。
2009年12月	《关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）的通知》	财政部、国家税务总局、国家发改委	享受企业所得税优惠的生活垃圾处理项目需符合下列条件：1、根据全国城镇垃圾处理设施建设规划等全国性规划设立；2、专门从事生活垃圾的收集、贮存、运输、处置；3、采用符合国家规定标准的卫生填埋、焚烧、热解、堆肥、水泥窑协同处置等工艺，其中：水泥窑协同处置要符合国家产业政策和准入条件；4、根据国家规定获得垃圾处理特许经营权，或符合环境保护行政主管部门规定的生活垃圾类污染治理设施运营资质条件；5、项目设计、施工和运行管理人员具备国家相应职业资格；6、按照国家法律法规要求，通过相关验收；7、项目经设区的市或者市级以上环境保护行政主管部门总量核查；8、国务院财政、税务主管部门规定的其他条件。
2007年12月	《中华人民共和国企业所得税法实施条例》	国务院	符合条件的公共垃圾处理所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
2006年9月	《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》	国家发改委、财政部、国家税务总局	经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业，按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策。